Institucionalizar, según el Diccionario de la RAE, es convertir algo en institucional o conferirle el carácter de institución. Generalmente se identifica institución con organización, lo que es correcto solo en parte, puesto que en muchas ocasiones el concepto institución no se corresponde con ningún espacio concreto sino que se refiere, por ejemplo, a conjuntos de normas y costumbres, a hechos sociales contingentes o incluso al aprecio o consideración que se pueda tener hacia algo o alguien. Por tanto, teniendo en cuenta esta idea, parece claro, como afirma Ruiz Martínez (2012) que la creación de organizaciones públicas cuya misión es la evaluación de la acción pública es una condición necesaria, pero no suficiente para garantizar una implantación de la evaluación como una práctica interiorizada y sistemática en las organizaciones públicas, que es, al fin y al cabo, el objetivo que se persigue con la institucionalización.
Partiendo de este planteamiento se podría decir que existen dos enfoques básicos a la hora de aplicar la evaluación:
- Como una actividad puntual, impulsada por motivaciones y circunstancias de muy diversa índole (justificación de recursos utilizados, exigencia de una entidad superior, planteamiento de la decisión de continuar o no con el servicio o intervención.
- Como aquella práctica sistemática y periódica, dentro del ciclo de las intervenciones públicas, fruto de la existencia previa de un proceso de aprendizaje para la apropiación por parte de la organización de este instrumento, rutinario y reglado bajo un marco común normativo y metodológico.
Parece claro que la visión de la evaluación como una actividad puntual, en cierto modo ajena al resto de fases del ciclo de programación y ejecución de las políticas públicas, impide el enriquecimiento interadministrativo y la efectiva consecución de muchos de los objetivos y propósitos de la evaluación, puesto que no existe un marco común que articule las experiencias abordadas por las organizaciones y dificulta el uso de los resultados de las evaluaciones. Es necesaria por tanto, una transición de la visión de actividad puntual a la de práctica interiorizada y sistemática, iniciando un proceso de institucionalización, fundamentalmente incidiendo en tres aspectos fundamentales:
- Por un lado, para que la evaluación pueda ser institucionalizada de manera efectiva es necesario trabajar en actuaciones que motiven e impulsen el crecimiento de la demanda de evaluaciones. Es fundamental que se cree una necesidad de evaluar por parte de las organizaciones públicas, motivada por la toma de conciencia de las utilidades y beneficios del uso de esta herramienta.
- Por otro lado, se debe incidir en la oferta de evaluación facilitando la profesionalización del sector a través de medidas como la definición de estándares y criterios que certifiquen la calidad y rigor de los trabajos, el establecimiento de un lenguaje común que guíe la relación entre los distintos actores implicados en el proceso de evaluación (evaluadores, gestores, beneficiarios, etc.); la configuración de un modelo permanente de análisis que defina los principios y valores en los que sustentar la evaluación; o la definición de recursos técnicos, normas, metodologías, etc. que hagan de la evaluación de las políticas públicas un proceso riguroso, transparente y de calidad, al servicio de los ciudadanos.
- Evidentemente, no se puede obviar que la evaluación es una actividad que debe realizar alguien en algún espacio físico por lo que la institucionalización conlleva la definición y estructuración de espacios e instancias de las administraciones a las que encargar la función de evaluación y el apoyo en organismos, infraestructuras y recursos creados ad-hoc para apoyar y orientar los procesos de trabajo.
Con todo esto se entiende que la evaluación es una actividad institucional que tiene vocación de integrarse en la gestión pública y en el funcionamiento del sistema político, que sólo alcanza su sentido una vez que se inserta como una fase más del desarrollo de las intervenciones públicas y cuyo diseño y aplicación ha de estar supervisado y bajo la responsabilidad de una autoridad pública, con el propósito de que sus resultados den respuesta a objetivos de aprendizaje y mejora al servicio de los ciudadanos. Tal como la define Garde Roca (2006), la institucionalización de la evaluación es
“el proceso político por el que se legitima un marco normativo adecuado para el desarrollo de la función de evaluación a partir de la estructuración de espacios e instancias de las administraciones públicas a las que encargar tal función, ubicándolos en distintos niveles de gobierno y según las distintas actividades o sectores a evaluar”.
En definitiva, como afirma Ruiz Martínez (2012), por institucionalización de la evaluación se debe entender tanto su regulación como la asignación de dicha función a organizaciones públicas concretas, así como la generación en dichas organizaciones públicas de un modelo cultural y organizativo que la posibilite.
En anteriores entradas, se ha comentado la importancia que tiene la evaluación para el impulso de la rendición de cuentas, la transparencia y la participación y con ello el fomento y profundización de la democracia que lleva aparejada una creciente institucionalización de la evaluación de políticas públicas. En este sentido se podría decir que la institucionalización de la evaluación de políticas públicas se encuadra en el marco de la gobernanza, pues la gestión de los gobiernos bajo este enfoque,
“deberá aplicar una evaluación con criterios de legitimidad política y social que implica necesariamente la participación de los diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales presentes en el modo de gobierno” (Aguilar, Bustelo 2010).
Feinstein (2012) incide en la importancia de la institucionalización al introducir su enfoque de Gestión Pública Innovadora (GPI) por el que defiende una gestión pública que puede y debe introducir innovaciones que permitan una acción más eficaz y eficiente del sector público. Teniendo en cuenta esta idea, la evaluación cobra gran importancia dentro de la GPI. Si se aplican ciertas innovaciones, la eficiencia de la gestión pública se hará patente a través de los resultados (con una reducción de costes unitarios, por ejemplo). Por ello será necesario establecer un sistema apropiado de seguimiento de dicha gestión pública y este es el papel que queda reservado para la evaluación [1]. Con la institucionalización de la evaluación en el marco de la GPI se puede capitalizar la experiencia evaluativa, reduciendo el tiempo necesario para planear y conducir las evaluaciones mediante un adecuado aprovechamiento de las evaluaciones ya realizadas, lo cual permitirá reducir los costos de las siguientes evaluaciones (Feinstein 2012).
[1] En este contexto, la evaluación “permite vincular lo que sucede con lo que se espera que suceda, determinando el grado en que los objetivos planteados fueron alcanzados (algo esencial para la rendición de cuentas), la relevancia de los objetivos planteados, la eficiencia en la utilización de los recursos, la calidad de los servicios prestados y de los procesos llevados a cabo, la sostenibilidad de los resultados, la equidad en la distribución de los resultados y las consecuencias no buscadas de las intervenciones” (Feinstein 2012).
Comprehensive evaluation / Evaluación integral 